С 2010 года закон обязывает все государственные органы иметь официальный сайт, но до некоторых это требование не доходит вот уже 11 лет. Как мы пытались нести свет знаний отстающим, как звали на помощь в правовом просвещении органы прокуратуры, и как вместо этого они расписались в некомпетентности.
Тизер: это дополнительный материал к разделу «Достоверность» доклада «Информационная безопасность сайтов государственных органов Российской Федерации: ненормативные результаты».
Правовая сторона
Пункт 1 статьи 10 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» гласит, что государственные органы для размещения информации о своей деятельности используют сеть «Интернет», в которой создают официальные сайты.
Повествовательная норма в переводе на всеобщий язык означает буквально следующее: каждый государственный орган обязан иметь веб-сайт и размещать на нем информацию о своей деятельности. Не имеет право, не создает при солнечной погоде и хорошем настроении, а обязан иметь (к 1 января 2010 года) официальный сайт.
Слово «официальный» выделено мною неспроста; там же (п.5 ст.1) читаем, что официальный сайт госоргана – это сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.
Терминология вырвиглазная, но общий смысл, как нам казалось, понятен: правами на доменное имя официального сайта госоргана должен обладать государственный орган или орган местного самоуправления. В законе ни слова не сказано, что это должен быть тот же самый орган, т.е. правами на домен сайта Президента Российской Федерации может обладать Гадюкинский сельсовет, и соответствующий сайт с точки зрения закона все равно будет официальным, но собака оказалась зарыта совсем в другом месте…
Пространное рассуждение, почему так, а не иначе.
Поскольку систему доменных имен можно рассматривать по аналогии с единой системой телефонной связи, а доменное имя – как аналог ресурса нумерации, в отношении доменного имени могут возникать лишь обязательственные, но не вещные права, то есть право на распоряжение (администрирование) доменным именем, но не право владения им.
На основании соглашения с Корпорацией по присвоению имен и адресов (ICANN) и в соответствии с Соглашением о взаимодействии с Минсвязи России, АНО «Координационный центр национального домена сети Интернет» выполняет функции администратора российских национальных доменов верхнего уровня (ccTLD) .RU и.РФ, т.е. осуществляет распределение соответствующего ресурса нумерации – доменных имен – в соответствующих ccTLD.
Согласно правилам Координационного центра, стороной соответствующих правоотношений, получающей исключительное право администрирования доменного имени, является администратор – пользователь, на имя которого зарегистрировано доменное имя в Реестре, и это право может быть передано исключительно через регистратора доменных имен с занесением сведений об администраторе в Реестр зарегистрированных доменных имен.
Таким образом, веб-сайт может считаться официальным сайтом государственного органа лишь в том случае, если права на администрирование сопоставленного ему доменного имени перешли к государственному органу или органу местного самоуправления в силу заключения им соответствующего гражданско-правового договора с АНО «Координационный центр доменов .RU/.РФ» либо уполномоченным этой организацией лицом – авторизованным регистратором доменов, сведения о чем заносятся в Реестр зарегистрированных доменных имен.
Иных прав на доменное имя, кроме права администрирования, равно как и иного способа передачи права администрирования доменного имени, применимые нормы права не предусматривают. Одновременно следует заметить, что законодательство допускает передачу функций по обеспечению деятельности государственных органов подведомственным организациям, но не передачу им прав государственных органов.
На основании соглашения с Корпорацией по присвоению имен и адресов (ICANN) и в соответствии с Соглашением о взаимодействии с Минсвязи России, АНО «Координационный центр национального домена сети Интернет» выполняет функции администратора российских национальных доменов верхнего уровня (ccTLD) .RU и.РФ, т.е. осуществляет распределение соответствующего ресурса нумерации – доменных имен – в соответствующих ccTLD.
Согласно правилам Координационного центра, стороной соответствующих правоотношений, получающей исключительное право администрирования доменного имени, является администратор – пользователь, на имя которого зарегистрировано доменное имя в Реестре, и это право может быть передано исключительно через регистратора доменных имен с занесением сведений об администраторе в Реестр зарегистрированных доменных имен.
Таким образом, веб-сайт может считаться официальным сайтом государственного органа лишь в том случае, если права на администрирование сопоставленного ему доменного имени перешли к государственному органу или органу местного самоуправления в силу заключения им соответствующего гражданско-правового договора с АНО «Координационный центр доменов .RU/.РФ» либо уполномоченным этой организацией лицом – авторизованным регистратором доменов, сведения о чем заносятся в Реестр зарегистрированных доменных имен.
Иных прав на доменное имя, кроме права администрирования, равно как и иного способа передачи права администрирования доменного имени, применимые нормы права не предусматривают. Одновременно следует заметить, что законодательство допускает передачу функций по обеспечению деятельности государственных органов подведомственным организациям, но не передачу им прав государственных органов.
Исторический экскурс
В 2010 году, когда мы впервые проверили сайты 89 государственных органов Российской Федерации на соответствие требованиям закона, выяснилось, что почти треть из них не имеют официального сайта, а Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств не имеет вообще никакого.
Правами на доменные имена 26 сайтов федеральных ведомств обладали подведомственные им госпредприятия, какие-то ООО и даже физлица. С практической точки зрения это означало, что соответствующие госорганы не имеют официального сайта, а ко всей информации, размещенной на таких сайтах, не относятся требования закона «Об обеспечении доступа…» (достоверность, актуальность, доступность и вот это вот все).
Мы поделились своим открытием с Генпрокуратурой, на которую тем же законом возложен надзор за его исполнением, та не то чтобы подорвалась раздавать тумаки уклонистам, но сообщила, что федеральными органами власти проводится процедура перерегистрации доменных имен в собственность этих органов.
Через 3 месяца мы проверили, как идет процесс – из 26 тугодумов осталось 18, мы еще раз побеспокоили Генпрокуратуру и через полгода проверили снова – осталось 9 тугодумов. Ни шатко, ни валко, процесс «обеления» госсайтов шел, прокуратура что-то там предписывала отстающим, дискуссии по поводу трактовки соответствующей нормы не возникало и мы как-то забыли про эту тему…
Наши дни
Наступил 2020 год – сами помните: эпидемия, карантин, удаленка, свободное время, ищем себе занятие, вспоминаем про незакрытую тему, думаем поставить жирную точку – уж за десять-то лет, поди, все госсайты «обелились». Как бы не так!
МВД пережило реформу, стало министерством полиции, сайт переехал с mvd.ru на мвд.рф, но как старый домен администрировало ГП «Объединенная редакция МВД», так новый – ФКУ «Главный центр связи и защиты информации МВД РФ», а не просто «МВД РФ».
С Управлением делами Президента оказалось еще интереснее: в 2010 году домен udprf.ru администрировало оно само, к 2020 – зачем-то передало это право ФГУП «ГНИВЦ Управления делами Президента РФ». Еще мы в прошлом году посчитали неофициальным сайт Росгвардии, но тут ошибочка вышла: недоглядели, что администратор ее домена – войсковая часть, т.е. входит в структуру самой Росгвардии, а не какое-нибудь подведомственное ФКУ. Допущенный косяк заставил нас тщательнее проверять информацию об администраторах, что в этом году дало поразительный эффект (тизер: читайте доклад 2021 года).
Заодно решили проверить, как обстоят дела с сайтами высших органов власти субъектов федерации, и выяснили: права на 12 из 184 доменных имен принадлежат госпредприятиям или физлицам, а не госорганами. Еще с 15 доменами ситуация оказалась неоднозначная, т.к. это домены третьего уровня. Например, сайт Законодательного собрания Камчатского края расположен на домене третьего уровня zaksobr.kamchatka.ru. Права на домен второго уровня принадлежат ПАО «Ростелеком», а что с третьим уровнем – темный лес, публичного реестра нет, закон по этому поводу безмолвствует. Забегая вперед, мы предложили Генпрокуратуре высказать свой взгляд на подобную ситуацию и заранее были готовы согласиться с любой ее позицией (одной, но не несколькими сразу).
Были еще всякие курьезы, например, сайт Парламента Чеченской Республики (parlamentchr.ru), администратором которого в Реестре названо «ООО Парламент ЧР». Однако запрос к ЕГРЮЛ показал, что соответствующий ИНН присвоен Аппарату парламента Чеченской Республики, у которого организационно-правовая форма уж точно не ООО.
Итак, картина открылась, доклады по итогам своих изысканий мы опубликовали и отправили их героям, выждали пару месяцев. За это время Правительство Тульской области переписало права на домен своего сайта (tularegion.ru) с ГАУ «Центр информационных технологий» на областное Министерство по информатизации, связи и вопросам открытого управления, остальные сделали вид, что не расслышали.
Что ж, мы пошли по проторенной дорожке – написали жалобу в Генпрокуратуру, уже с требованием не предписания вынести, а наложить взыскание на отстающих и альтернативно правоодаренных, тут-то все и завертелось… см. иллюстрацию выше.
Правовые подходы к натягиванию совы на глобус
Одно и то же нарушение закона, один и тот же надзорный орган, в обязанности которого, помимо прочего, входит обеспечение единства правоприменения на всей территории страны, и 6 (шесть, Хабр!) разных позиций территориальных органов прокуратуры.
Позиция № 1 «миссионерская»: по результатам проверки выявлено, установлено, вынесено предписание, получено уведомление о его исполнении – права на доменное имя сайта госоргана переданы госоргану и теперь сайт может гордо носить звание официального.
Позиция № 2 «отправление поезда»: по результатам проверки выявлено, установлено, вынесено предписание и «начат процесс передачи прав на управление соответствующим доменным именем государственному органу», на этом все. Кто-то этот процесс таки завершил, а у Правительства Республики Коми так и не дошли руки, но местная прокуратура считает, что все в порядке – главное начать (процесс).
Позиция № 3 «капитанская»: по результатам проверки выявлено и установлено, что права на администрирование доменных имен сайтов госорганов принадлежат не госорганам. Спасибо, кэп, именно на это мы и жаловались!
Позиция № 4 «слепоглухонемая», представленная Прокуратурой Ставропольского края: доменное имя stavregion.ru используется для «портала органов государственной власти Ставропольского края» и не является «официальным сайтом правительства края». Где тогда сайт правительства, почему его нет и почему за это никто не наказан – краевую прокуратуру не заинтересовало.
Позиция № 5 «стрелочник», продемонстрированная Прокуратурой Архангельской области, которая переслала заявление в местное Управление Роскомнадзора, которое справедливо возразило, что контроль за обеспечением законодательства о доступе к информации о деятельности госорганов не входит в его компетенцию. На этом надзорный порыв архангельских прокуроров иссяк, жалоба осталась без ответа.
Позиция № 6 «я у папы дурочка», представленная Останкинской межрайонной прокуратурой города Москвы: установлено, что ПАО «Ростелеком» не является хостинг-провайдером доменного имени Законодательного собрания Камчатского края, поэтому оснований для применения мер прокурорского реагирования не установлено.
Строго говоря, была еще позиция № 7 «черная дыра», продемонстрированная прокуратурами Москвы, Московской, Оренбургской и Тюменской областей, которые просто ничего не ответили, но на то эта дыра и черная, что мы не можем описать происходящие в ней процессы и в чем они заключаются.
А что же сама Генпрокуратура и жалоба на федеральные органы власти? Она устроила увлекательный пинг-понг с этой жалобой, переслав ее сперва в Роскомнадзор, который обстоятельно, на двух листах сообщил, что администрирование домена для сайта госоргана федеральным казенным учреждением закону не противоречит.
Мы проигнорировали эти рассуждения как некомпетентные (в буквальном смысле) и снова написали в Генпрокуратуру: ребята, освойте другие функции почтового клиента, кроме Forward, закон почитайте – надзор за исполнением 8-ФЗ возложен непосредственно на прокуратуру! Не на Роскомнадзор, не на Спортлото и не на ЮНЕСКО. Что сделала Генпрокуратура? Неглядя форварднула жалобу «этажом ниже» – в Управление Роскомнадзора по ЦФО, откуда в этот раз получила правомерный отлуп, скопированный из текста самой жалобы: надзор за исполнением 8-ФЗ к компетенции Роскомнадзора не относится и возложен на саму прокуратуру, вот и надзирайте!
В итоге жалобу на Управление делами Президента Российской Федерации и Министерство внутренних дел Российской Федерации рассматривала Замоскворецкая межрайонная прокуратура Центрального административного округа города Москвы, которая вынесла «оригинальное» решение (см. Позиция № 3): администрирование домена сайта госоргана федеральным казенным учреждением закону не противоречит.
Чтобы подвести, наконец, итог этой истории про толкование норм права, мы написали обращение уже лично Генеральному прокурору Российской Федерации с просьбой обеспечить пресловутое единство правоприменения на всей территории страны хотя бы в этом отдельно взятом случае.
Принимаем ставки на результат:
1. 5 из 6 позиций органов прокуратуры будут признаны необоснованными и кто-то из прокурорских получит нагоняй.
2. Будет решено, что все прокуратуры по-своему правы.
3. Жалоба будет спущена до уровня Гадюкинской межрайонной прокуратуры, которая сообщит, что порядок освящения хостинга доменов официальных сайтов государственных органов устанавливает РПЦ.
Впрочем, есть еще один оптимистичный вариант: недавно Минцифры опубликовало проект поправок к законам «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которые наконец реализуют предложенные нами еще в 2010 году меры, в частности устанавливают, что официальному сайту государственного органа может быть сопоставлен домен только в российской национальной доменной зоне и предусматривают создание единого реестра официальных сайтов государственных органов. О том, что домен официального сайта госоргана может администрироваться только госорганом, там говорится как о чем-то само собой разумеющемся и, наконец, используется термин «право администрирования», а не просто абстрактное «право».
Вместе с тем, в законопроекте говорится не о доменной зоне .GOV.RU, а о «российской национальной доменной зоне», которая в существующих НПА включает .RU,.РФ, .SU и даже «иные домены верхнего уровня, управление которыми осуществляется зарегистрированными на территории Российской Федерации юридическими лицами», т.е. – зоопарк. Так что есть еще что критиковать, есть что уточнять, чем мы пока и займемся… пока законопроект не стал очередным законом о благих намерениях.
