Менеджеры считают, что их проекты «слишком большие, чтобы провалиться», и верят в то, что будущий научный прогресс послужит оправданием задержек и превышения сметы
Комитет по науке, космосу и технологиям при Палате представителей США на прошлой неделе провёл слушания по поводу превышения стоимости и сроков разработки проектов НАСА. Слушание состоялось по результатам отчёта Счётной палаты США (Government Accountability Office, GAO), вышедшего в мае, согласно которому стоимость и график портфолио из главных проектов НАСА (таких проектов, стоимость которых превышает $250 млн) за последний год «деградировала».
GAO сообщает, что рост стоимости текущих проектов, которых насчитывается 17 штук, увеличилась на 18,8% — в прошлом году этот показатель составил 15,6%. Более того, средняя задержка запуска проекта из этого списка достигла 12 месяцев – это самые большие задержки в НАСА, которые GAO наблюдала за последние десять лет.
Виновны в этом, по мнению GAO, «рискованные управленческие решения, непредвиденные технические проблемы – некоторых из которых можно было избежать, а некоторых – нет – и производственные огрехи». К примеру, запуск телескопа Джеймса Уэбба за $8,8 млрд снова был отложен, с октября 2018 на май 2020 (и это как минимум). НАСА свалила проблемы с проектом на «ошибки, которых можно было бы избежать» и планы тестирования, оказавшиеся "слишком оптимистичными". Изначально телескоп планировалось запустить в 2011 году за $1,6 млрд.
GAO сообщает, что в основном в завышении стоимости проектов и задержке сроков запуска отличилось четыре миссии – "Система космических запусков" (Space Launch System), «Системы наземных исследований» (Exploration Ground Systems), «Наземная система поддержки космической сети» (Space Network Ground Segment Sustainment) и "Марс-2020". Эти четыре проекта, по мнению GAO, «испытывают технические проблемы, дополненные программными сложностями». В сумме эти четыре проекта отвечают за рост стоимости на $638 млн и 59 задержек запуска.
Дальше GAO пишет, что хотя стоимость и графики запуска портфолио НАСА, состоящего из важнейших проектов, деградировали, «степень деградации стоимости проектов неизвестна». Причиной тому служит текущее обсуждение стоимости проекта "Орион", которая, скорее всего, увеличится. Причём это увеличение, которое пока не учитывается в указанном росте стоимости проектов на 18,8%, может оказаться существенным, учитывая, что стоимость этого проекта составляет 22% от всех разрабатываемых в НАСА проектов, которые в сумме тянут на $30,1 млрд. Даже небольшое увеличение стоимости в процентном соотношении может сильно повлиять на рост стоимости. Насколько большей окажется стоимость «Ориона» и насколько дальше отодвинется дата запуска, станет известно в следующие несколько недель.
Также на слушании в Палате представителей выступал главный инспектор НАСА Пол Мартин. В своём отчёте он перечислил четыре причины проблем со стоимостью и графиком проектов НАСА, досаждающих агентству много десятилетий. Первой была указана проблема культуры оптимизма менеджеров НАСА, известная, как "синдром Хаббла".
Менеджеры НАСА привыкли считать – и обычно это так и есть, как утверждает Мартин – что «проекты, не сумевшие уложиться в первоначально указанную стоимость и сроки, получат дополнительное финансирование, а последующий научный и технологический успех затмит все проблемы с бюджетом и графиком». В связи с этим, даже если проект и будет испытывать задержки запуска или превышать стоимость, это никак не отразится на менеджерах НАСА, за исключением выговора-другого со стороны GAO, главного инспектора и Конгресса.
Такой подход «слишком большой, чтобы провалиться» сочетается с постоянной невозможностью предсказать техническую сложность проектов. В каком-то смысле это можно понять, учитывая, что проекты НАСА часто пытаются достичь беспрецедентных вещей, но складывается такое впечатление, что сложность интеграции и тестирования проектов недооценивается менеджерами и техническими командами на систематической основе. Такое поведение беспокоит GAO, особенно потому, что текущие основные проекты НАСА, которые уже служат главными причинами роста стоимости и задержек, ещё даже не дошли до этапа интеграции, на котором большинство проектов сталкиваются с проблемами.
Ещё одна причина, по которой НАСА занижает техническую сложность и риски проекта, заключается в желании «продать» этот проект во что бы то ни стало, отметил Мартин. А сразу после продажи проект становится слишком большим, чтобы провалиться. Поэтому, как признался однажды бывший администратор НАСА Майкл Грффин (сейчас работающий заместителем министра обороны по исследованиям и инженерным проектам), целью менеджера проекта НАСА становится «запуск проекта, вне зависимости от того, что для этого нужно будет сказать или сделать». Сходный подход работает и в Министерстве обороны США, поэтому Гриффин должен чувствовать себя там, как дома.
Третья проблема, рассматриваемая главным инспектором, состоит в нестабильности финансирования, зависящая от решений как Конгресса, так и НАСА. Ассигнования НАСА были предметом политического футбола с 1959 года; за этот период агентство получало ежегодное финансирование в самом начале фискального года всего семь раз. Однако инспектор также отметил, что НАСА никак не облегчало собственную участь, занимаясь чрезмерно оптимистичным планированием и принятием решений.
Последней освещённой в отчёте проблемой было взращивание и сохранение опытных менеджеров проектов. Инженеры жалуются, что им не хватает непосредственной работы с управлением инженерными вопросами для получения опыта, поскольку они проводят слишком много времени за надзором за работой подрядчиков. В результате многим молодым инженерам уход в частные компании кажется более привлекательным, чем работа в НАСА на должности контролёров подрядчиков.
Однако GAO и главный инспектор Мартин также отметили, что НАСА предприняло множество шагов для улучшения управления проектами, и что превышение стоимости проектов уже не такое страшное, как было в прошлом. К примеру, Мартин отметил, что НАСА в 2006 году ввела такое понятие, как "уровень уверенности в стоимости и графике работ", который обеспечивает «вероятность того, что проект будет разработан за определённую стоимость и за определённое время, в процентах, а также определяет необходимые страховочные резервы стоимости и длительности».
Наличие резервов помогает НАСА достаточно рано реагировать на риски, и не превращать их в дорогие проблемы. Уровень уверенности в стоимости и графике, полностью введённый в строй в 2009-м, помог усмирить некоторые причины увеличения стоимости и длительности разработки проектов.
Учитывая всё вышесказанное, GAO и главный инспектор ясно дают понять, что если стоимость проектов и дальше будет расти, НАСА не нужно удивляться, когда Конгресс примет положение об ограничении финансирования агентства.
