Предисловие
12 лет я отработал в ФНС России: начинал в районной инспекции и завершал карьеру в Управлении ФНС по субъекту. И довольно долго жил с ощущением, что «у нас налоги мягче», предпринимателю проще дышать, а где-то «там» всё устроено жестче и формальнее.
Но всё оказалось не так однозначно, как казалось изнутри системы. Теперь, находясь по другую сторону баррикад, я решил сравнить две налоговые системы: российскую ФНС и американскую IRS, и в итоге оказалось, что налоговое бремя, у нас в России, не такое уж низкое как преподносят в СМИ - оно просто иначе спрятано и иначе распределено. В России человек чаще всего видит только НДФЛ, но значительная часть нагрузки живёт «над зарплатой» - в страховых взносах работодателя, а затем догоняет нас в потреблении через НДС, который уже встроен в цену.
В США все несколько иначе: у налогоплательщика в расчётном листке обычно сразу несколько строк удержаний, а сама система сильнее завязана на вычеты и кредиты, то есть на механизмы, которые меняют итог в зависимости от жизненной ситуации. При этом США это ещё и во многом география: помимо федерального уровня, многое зависит от штата и местных правил. В России же наоборот все жестко централизовано, и федеральный центр оттягивает одеяло на себя.
Так как тема очень большая, в этой статье я начну с фундамента - разберу архитектуру ФНС и IRS: как устроены уровни управления, где сосредоточены контроль и аналитика, а в следующей части сравню налоговую нагрузку двух стран на конкретных расчётах и покажу, где именно «прячется» налоговое бремя в России и США.
Сравнение двух служб: ФНС и IRS
Архитектура ФНС
В России налоги администрирует ФНС - централизованная служба с вертикалью управления и отдельными специализированными контурами. Cтруктура службы выглядит следующим образом:
1 уровень. Центральный аппарат ФНС России (Москва).
Это высший уровень. Он почти не взаимодействует с налогоплательщиками напрямую, но определяет «как будет работать система»: методология, контроль поступлений, развитие цифровых платформ (в том числе АИС «Налог-3»), подходы к риск-анализу, приоритеты контрольной работы, общий вектор по налоговым проверкам. В структуре Центрального аппарата есть большое количество разных Управлений (направлений), каждое из которых отвечает за свое направление анализа.
2 уровень. Межрегиональные инспекции ФНС (МИ ФНС).
Это надрегиональный уровень. Они делятся на инспекции по федеральным округам (контролируют работу региональных управлений) и узкопрофильные (МИ ФНС по крупнейшим налогоплательщикам, по ценообразованию для контроля трансфертных цен, а также инспекции по централизованной обработке данных - ЦОД). За 12 лет работы я видел столько разных МИ, МРИ и ЦОД, что мне даже сложно сказать, кто из них за что отвечает. Настолько это большее количество. И важно заметить, что все эти обозначения выполняют функцию «надстройки» и как бы дополнительного уровня контроля над Управлениями ФНС по субъекту.
При этом, помимо Центрального аппарата, где внутри и так есть десятки управлений и отделов, наличие еще и МИ, МРИ и ЦОД увеличивает управленческую нагрузку на нижестоящие налоговые органы: появляется бол��ше согласований, запросов и контрольных «этажей», через которые проходит информация и спускаются задания.
3 уровень. Управления ФНС по субъектам РФ (УФНС).
Региональный уровень. УФНС координируют работу инспекций «на земле», анализирует риски, планирует и сопровождает контрольные мероприятия, рассматривает апелляционные жалобы на решения нижестоящих инспекций. На практике именно УФНС часто является тем уровнем, где «собирается» общая картина по региону и принимаются ключевые решения по сложным ситуациям (в том числе решения о проведении налоговых проверок).
4 уровень. Территориальные инспекции (ИФНС / межрайонные ИФНС).
Базовый уровень, самый близкий к налогоплательщику: камеральные проверки, требования, сверки, документы, первичный контакт с гражданами и малым бизнесом. Это именно тот уровень, который большинство людей и воспринимает как «налоговую».
Курс на централизацию: переход к более укрупнённой модели (2024–2027 гг.)
Сейчас ФНС проводит масштабную трансформацию и массово упраздняет нижний (четвертый) уровень. В рамках двухуровневой системы остаются Центральный аппарат и УФНС (по поводу различных МИ, МРИ и ЦОДов сказать не могу, на сегодняшний день - не слышал об их сокращении). Все районные ИФНС юридически ликвидируются и сливаются с Управлением.
Для граждан на местах оставляют лишь ТОРМы (территориально обособленные рабочие места) - по сути, это операционные залы для приема бумаг без контрольных функций. Вся аналитика, проверки и взыскание долгов централизуются на уровне региона.
Архитектура IRS
IRS (Internal Revenue Service) устроена иначе. Во главе угла там стоит профиль самого налогоплательщика. В США важнее то, кто вы как «клиент системы»: наёмный работник, малый бизнес, корпорация или некоммерческая организация.
Во главе IRS стоит комиссар (Commissioner) и заместитель комиссара (Deputy Commissioner). Операционная работа разделена на четыре крупных дивизиона по сути, самостоятельные вертикали под разные категории налогоплательщиков).
Дивизион по физическим лицам и инвесторам / налоговый сервис для населения
Здесь работают с обычными гражданами: наёмный доход, стандартные источники инвестдоходов, массовая обработка личных деклараций, возвраты, консультационная поддержка. Это «конвейер» огромных объёмов, где важны скорость, сервис �� автоматизация.
Дивизион малого бизнеса и самозанятых.
Сюда попадают предприниматели, фрилансеры и компании меньшего масштаба (обычно ориентируются на активы до $10 млн). Это наиболее «нагруженное» контрольное направление, потому что именно в малом бизнесе, смешанных расходах и наличных операциях чаще всего возникает зона недоплаты и спорных трактовок.
Дивизион крупного бизнеса и международных структур.
Это уровень для корпораций и сложных трансграничных историй: группы компаний, международное налогообложение, офшорные элементы, трансфертное ценообразование. Здесь аудиторы не «универсалы», а специалисты по сложной архитектуре бизнеса.
Дивизион некоммерческих и государственных организаций.
Контролирует тех, кто по статусу либо освобождён от налогов, либо имеет особый режим: благотворительные организации, фонды, пенсионные структуры, государственные и муниципальные образования. Смысл контроля - чтобы льготный статус не превращался в инструмент злоупотреблений.
Независимые и «силовые» блоки IRS
Важная особенность США — наличие внутренних автономных механизмов баланса.
Уголовные расследования (Criminal Investigation). Это подразделение расследует налоговые преступления, финансовые махинации и отмывание денег. В отличие от российской модели, где налоговый орган сам по себе не является силовой структурой и передает материалы в другие ведомства, в IRS есть собственные специальные агенты с полномочиями проведения расследований.
Независимая служба апелляций (Independent Office of Appeals). Досудебное урегулирование споров в отдельном контуре, не подчинённом проверяющим аудиторам. Это снижает риск ситуации, когда «один и тот же человек и проверяет, и сам себе подтверждает выводы». (в российской практике аналогичные функции выполняет отдел аудита, который находится в составе Управлений ФНС по субъекту)
Служба защиты прав налогоплательщика (Taxpayer Advocate Service). Внутренний независимый «адвокат» налогоплательщиков: помогает, когда действия IRS создают критические финансовые трудности или когда система работает сбоем. Это важный элемент, которого в российской архитектуре внутри самой службы нет в таком виде.
Сопоставление по численности сотрудников
По данным ФНС численность службы - 118 000 сотрудников, а по данным IRS (федеральная налоговая США) численность - 90 516 (в их отчётности это считается в «эквиваленте полной занятости»).
Берём население: Россия - 146 млн. человек, США - 342 млн человек и используем следующую формулу: население / численность службы = сколько жителей приходится на 1 сотрудника.
Получается, в пересчете на 1 сотрудника налогового ведомства:
в России около 1 238 жителей
в США около 3 776 жителей
Если смотреть в разрезе бизнеса, по формуле: число бизнес-единиц / численность службы = сколько бизнесов на 1 сотрудника, то получится, что:
в России около 68 организаций и ИП (8 000 000 / 118 000)
в США около 400 малых предприятий (36 200 000 / 90 516)
Здесь важно заметить ещё одну вещь: даже по моим расчётам в США на одного сотрудника налоговой службы приходится заметно больше и граждан, и предприятий. То есть «нагрузка на одного человека» там объективно выше. И на этом месте сравнение становится ещё интереснее, потому что в американскую численность входят не только те, кто администрирует декларации и проводит проверки, но и сотрудники внутреннего силового блока IRS, которые занимаются расследованиями и правоохранительной работой.
В России же такие функции ФНС не выполняет: силовой и следственный контур находится в других ведомствах, и их сотрудники в численность ФНС не попадают. Поэтому если пытаться судить «по головам», то американская служба выглядит ещё более «плотной по нагрузке», при том, что часть людей у них занята не сервисом и администрированием, а именно правоохранительной работой.
Краткое резюме отличий
Территория против профиля. В России администрирование исторически привязано к месту учёта и региональной вертикали. В США ключевой принцип это сегментация по экономическому профилю: «вырос бизнес - сменился дивизион», независимо от штата.
Но стоит отметить, что в России тоже есть «своя» сегментация по крупнейшим налогоплательщикам, для этого работают специализированные МИ по крупнейший налогоплательщикам, но это далеко не дивизион крупного бизнеса и международных структур.
Силовой контур. ФНС - гражданское аналитическое ведомство, которое в силовой части опирается на внешние институты, и межведомственное взаимодействие. А в США у налоговой службы есть собственный расследовательский контур.
Встроенная защита налогоплательщика. В США внутри IRS выделены независимые механизмы баланса (апелляции и служба защиты налогоплательщика). В России защита строится в основном через жалобы по вертикали и внешние институты (судебные процедуры, прокуратура и т.п.).
Резюме
Российская ФНС это вертикаль и централизация: решения и контроль всё больше поднимаются на уровень региона и выше. Американская IRS в большей степени «разделяет» налогоплательщиков по профилю, от наёмных работников до крупного бизнеса и при этом держит внутри себя отдельные контуры баланса (апелляции, защита налогоплательщика) и силовой блок.
Выводы здесь делать не буду. Сделаю их в следующей статье, когда разложу налоговую нагрузку по конкретным расчетам, и когда будет наглядно видно где и сколько налогов фактически платится.
Взгляд изнутри
Если хотите понимать, как реально работает налоговый контроль и какие методы контроля применяются на практике пишу об этом в своем телеграм-канале «Налоговый Инсайдер».
