Restoring Internet Freedom (Правила восстановления свободы интернета) были приняты 14 декабря 2017 года во время первого президентского срока Дональда Трампа. Утвердив их, Федеральная комиссия по связи (FCC) отменила Open Internet Order (Правила открытого интернета) 2015 года и вернулась к схеме мягкого регулирования. Этот документ стал символом дерегулирования и «возвращения свободы интернету», хотя критики называли его капитуляцией перед крупными провайдерами.

Меня зовут Ольга Макарова, я директор департамента коммерческого управления ресурсами технического блока МТС. Вы читаете пятый материал из цикла «Сетевой нейтралитет: не совсем то, что так называют». В нем я покажу, как технические детали (DNS, кэширование, pole attachments) стали точкой преткновения между Вашингтоном, штатами, судами и провайдерами.

Что изменилось с введением Правил восстановления свободы интернета

С ними FCC вернулась к схеме мягкого регулирования. Она восстановила классификацию услуги широкополосного доступа в интернет как слабо регулируемой информационной услуги, а частной услуги подвижной связи —- как услуги мобильного доступа в интернет, что полностью противоречило Правилам открытого интернета. Также отменялись регуляторные запреты на блокировку, дросселирование и платную приоритезацию трафика. 

Тем не менее, Комиссия согласилась с предыдущим определением, согласно которому услуга широкополосного доступа в интернет является услугой массового розничного доступа в интернет посредством проводной или беспроводной связи и дает возможность передавать и получать данные практически всех конечных точек интернета. 

В Правилах отмечалось, что широкополосный доступ в интернет не включает услуги виртуальной частной сети (VPN), сети доставки контента (CDN), хостинга или хранения данных, а также магистральной сети интернет, если они отделены от услуги широкополосного доступа в интернет. Комиссия исторически отделяла их от услуг «массового рынка», поскольку они не предоставляют возможности передавать и получать данные от практически всех конечных точек интернета. 

Также Комиссия на основании анализа предыдущих решений сохранила требования прозрачности, но только на уровне, необходимом для ограничения контроля интернет-провайдеров над передачей данных своих клиентов. С новыми правилами  провайдеры широкополосного доступа должны были предоставлять потребителям адекватные данные о практиках управления трафиком в сети.

Определение DNS

В правилах восстановления свободы в интернете Комиссия отметила, что считает DNS незаменимой и основной функцией услуги широкополосного доступа в интернет. Она включает в себя возможности создания, приобретения, хранения, преобразования, обработки, поиска, использования и предоставления информации, облегчает поиск информации и является необходимостью для пользователя. Таким образом, DNS предоставляет не только функционально интегрированную возможность трансляции адресов, но и другие возможности, критически важные для предоставления потребителю услуги широкополосного доступа в интернет. Поскольку подавляющее большинство пользователей используют DNS своего провайдера, последний предоставляет пользователям информационную услугу, интегрированную с телекоммуникационной. 

В Приказе отмечено, что кэширование также является функционально интегрированным компонентом обработки информации и обеспечивает возможность выполнения функций, подпадающих под определение информационной услуги. Кэширование позволяет не только улучшить доступ конечных пользователей, но и определить, какую информацию хранить, где и в каком формате.  Как таковое, оно включает в себя хранение и извлечение информации в соответствии с определением информационной услуги. В Приказе отмечено, что потребитель воспринимает услугу широкополосного доступа не как телекоммуникационную, а как интегрированную информационную, поскольку получает доступ к огромному числу ресурсов, а не просто передает информацию другому пользователю.

В Правилах был проведен анализ затрат и выгод, который позволял сделать вывод о том, что преимущества рыночного, «легкого» режима регулирования интернета в сочетании с требованием прозрачности, применением существующих антимонопольных законов и законов о защите прав потребителей перевешивают преимущества жесткого регулирования провайдеров широкополосного доступа в соответствии с тем, как это было предложено в Правилах открытого интернета.

Приказ о восстановлении свободы интернета закреплял за Комиссией преимущественные права на введение и отмену правил, касающихся регулирования телекоммуникаций и интернета. Он запрещал штатам на своем уровне вводить какие-либо правила или требования, которые Комиссия отменила или решила не принимать.   

Попытки отмены новых правил

В августе 2018 года в Апелляционный суд США по округу Колумбия с ходатайством об отмене Restoring Internet Freedom обратилась Mozilla Corporation. Правительственными заявителями по ходатайству выступили штаты Нью-Йорк, Калифорния, Коннектикут, Делавэр, Гавайи, Иллинойс, Айова, Кентукки, Мэн, Мэриленд, Массачусетс, Миннесота, Миссисипи, Нью-Джерси, Нью-Мексико, Северная Каролина, Орегон, Пенсильвания, Род-Айленд, Вермонт, Вирджиния, Вашингтон, округ Колумбия (заявители штата), округ Санта-Клара и Калифорнийская комиссия по коммунальным услугам (CPUC).

 

Суд поддержал Приказ о восстановлении свободы интернета, за следующими исключениями. 

  • Суд пришел к выводу, что Комиссия не продемонстрировала законных полномочий о закреплении за собой преимущественного права, запрещающего штатам вводить какие-либо правила или требования, которые Комиссия отменила или решила не принимать. Соответственно, суд отменил эту часть постановления.

  • Суд вернул Приказ Комиссии для прояснения позиции по следующим вопросам:

    • не были проанализированы последствия применения Приказа для общественной безопасности;

Разрешение провайдерам широкополосной связи приоритизировать интернет-трафик по своему усмотрению или требовать плату за максимальную скорость может поставить под угрозу способность служб экстренного реагирования, поставщиков критически важной инфраструктуры и представителей общественности общаться во время кризиса. Доказательством стала документация об инциденте, связанном со случайным решением Verizon отключить широкополосный интернет у пожарных Санта-Клары, когда они боролись с разрушительным лесным пожаром в Калифорнии.   

  • не были проанализированы последствия реклассификация для регулирования доступа поставщиков услуг к объектам коммунальной инфраструктуры;

Законодательство о связи в США устанавливает, что Комиссия должна регулировать тарифы, сроки и условия для недискриминационного доступа к инфраструктуре, включая коммунальную. Одновременно с этим любой штат США наделен полномочиями отменить постановление Комиссии и заняться самостоятельным регулированием недискриминационного доступа. Но эти требования к нему применимы только для телекоммуникационных услуг, к категории которых, согласно правилам восстановления свободы в интернете 2018 года, широкополосный доступ больше не относится. Реклассификация лишает его поставщиков законного права на недискриминационный, справедливый и разумный доступ к столбам, каналам и иной инфраструктуре.   

  • не были проанализированы последствия реклассификации для программы «Линия жизни».

Эта программа помогает потребителям с низким уровнем дохода получать доступ к определенным коммуникационным технологиям, включая широкополосный доступ в интернет в соответствии с  47 Title U.S.C. § 214, § 254. Реклассификация устранила законодательную основу для включения широкополосной связи в требования  этой статьи.  

В решении Апелляционного суда США по округу Колумбия от 1 октября 2019 года № 18-1051 Mozilla Corporation v. FCC суд указал, что в области, наполненной политической борьбой и техническими сложностями, суд обычно предоставляет регулирующему органу максимально широкие возможности в толковании и администрировании технической законодательной схемы. Но такие возможности не безграничны и не могут быть использованы для поддержания правил, не отвечающих фактическому состоянию отрасли. 

Суд посчитал, что доказательства FCC чрезмерно сосредоточены на том, что операторы широкополосного доступа, контент-сервисные провайдеры и владельцы платформ (edge providers) используют DNS и кэширование для управления трафиком и, следовательно, не могут быть отнесены к операторам телекоммуникационных услуг, поэтому должны рассматриваться как поставщики информационных услуг. Суд указал, что Комиссия упускает из виду основные технологические особенности предоставления услуг. 

Но  Апелляционный cуд США по округу Колумбия — это суд низшей инстанции, и в соответствии с решением Верховного суда США он обязан следовать решению по делу Brand X. Суд отметил, что во избежание взаимоисключающих решений Верховный суд должен пересмотреть дело Brand X в свете реалий настоящего времени, Конгресс — положения Communication Act 1934 с дополнениями, определенными в Telecommunication Act 1996, в том числе и в части полномочий FCC, а FCC должна привести Правила в соответствие с реалиями. До этого момента судьи должны будут поддерживать действия Комиссии. 

Решение Апелляционного суда США по округу Колумбия от 1 октября 2019 года № 18-1051, подтвердившее полномочия FCC по принятию Правил восстановления свободы интернета, было аналогично Решению Апелляционного суда США по округу Колумбия от 14 июня 2016 года № 15-1063, которое подтверждало полномочия FCC по принятию Правил открытого интернета. Только Правила открытого интернета и Правила восстановления свободы интернета были взаимоисключающими.  

Старший судья Уильямс отметил, что Комиссия действовала законно, реклассифицировав услуги широкополосного доступа и убрав дополнительные регуляторные обременения для интернета, но каждый из 50 штатов имеет право устанавливать их самостоятельно.  

Уильямс обратил внимание на то, что интернет нельзя аккуратно разделить на федеральные рынки и рынки штатов, и современный пользователь интернета никогда не согласился бы с такой искусственной изоляцией. Поэтому восторги СМИ о том, что тот или иной штат ввел свои правила «сетевого нейтралитета» — это слова, которые обманывают надежды, потому что такие действия ведут к «фрагментации интернета».

Уильямс указал, что трафик между и внутри разных штатов передается по одному и тому же интернет-соединению. Провайдеры не смогут разделить его, чтобы применять к параметрам передачи каждого вида трафика разные правила. Интернет-провайдеры не смогут соблюдать одновременно законодательства отдельного штата и федерального уровня, если они кардинально расходятся. Таким образом, закрепление за Комиссией преимущественного права, запрещающего штатам вводить какие-либо правила или требования, которые Комиссия отменила или решила не вводить, — первый шаг к предотвращению конфликта, когда усилия отдельного штата по введению собственного регулирования интернет-провайдеров будут противоречить регулированию на федеральном уровне.

Судья пришел к выводу, что споры о наличии или отсутствии у Комиссии преимущественного права регулирования сферы телекоммуникаций и интернета могли бы быть разрешены Конгрессом с помощью четко выраженных законодательных формулировок. 

Особое мнение Уильямса дает понять, что идея сохранения разного регулирования на уровне штата и федеральном уровне имеет высокие риски разделения интернета на отдельные фрагменты, которые будут замыкаться внутри каждого штата.

Решение суда можно найти по этой ссылке.

24 октября 2023 года в Сенат США был внесен законопроект, запрещающий Федеральной комиссии по связи классифицировать услуги широкополосного доступа в интернет как телекоммуникационные и налагать дополнительные обременения на их поставщиков. Законопроект был дважды прочитан в Сенате и передан в Комитет по торговле, науке и транспорту. 

А что дальше?

В следующем материале я расскажу о правилах Обеспечения защиты и безопасности открытого интернета (Safeguarding and Securing the Open Internet), которыми при Байдене FCC пыталась переклассифицировать широкополосный доступ как телекоммуникационную услугу для расширения госконтроля. А в конце цикла покажу, почему дискуссии  о «сетевом нейтралитете» в России и США имеют разную природу.

Полный список всех материалов (обновляется по мере их выхода):