Однажды была объявлена госзакупка на 330 грамм изюма.
Сегодня я расскажу про то, как регулируются государственные закупки в разных странах. А ещё про типовые библиотеки законов и их локальные форки.
Все страны имеют свои особенности проведения госзакупок. Например, в Южной Корее реализована очень продвинутая информационная система KONEPS. Она полностью электронная, а участники в обязательном порядке используют биометрию как один из факторов аутентификации. Без отпечатков пальца авторизоваться не получится.
В Великобритании конкурсная комиссия обязательно общается со всеми участниками, которые не победили в конкурсе. Для большей прозрачности и объективности они сообщают о том, по каким критериям выбрали победителя, и узнают мнение выбывших из соревнования о прошедшей закупке.
Давайте изучим поближе, как вся эта красота регулируется в мире и в отдельных странах.
Что такое госзакупка?
Даже самое здоровое государство, с его почти неограниченными ресурсами и административными рычагами, всегда будет так или иначе спотыкаться о человеческий фактор. Я говорю про коррупцию и нерациональное использование бюджета. Формально, конкуренция за контракты должна увеличивать эффективность и снижать цену. При этом ни для кого не секрет, что государство не всегда эффективно тратит средства. Отчасти это обусловлено его огромными размерами и бюрократией. А иногда и чиновники, и поставщики бывают не самые добросовестные. Это вечная боль для всех стран.
Когда мы говорим о каких-то тендерах, которые финансируются из бюджета страны, мы сразу представляем что-то колоссальное по масштабам. Ну никак не меньше приобретения нескольких десятков самолётов и пары десятков топовых МРТ-томографов для оснащения больниц. На самом деле огромное число торгов проводится для довольно мелких закупок. Например, Красногородская районная больница пыталась купить изюма на сумму в 330 рублей. А Юргинский техникум агротехнологий и сервиса очень хотел приобрести «рабочего коня».
Бюджетные организации основную часть своих средств получают из госбюджета. Даже самая мелкая больница или детский садик финансируются почти исключительно из наших с вами налогов.
Конечно, все мы заинтересованы, чтобы они были потрачены с максимальной пользой. И все эти иногда запутанные правила, которым все вынуждены подчиняться, — необходимый компромисс, чтобы обеспечить более или менее прозрачную трату бюджетных денег. Конечно, не обходится без бюрократических перегибов с тендерами на «закупку карандаша» и многомесячным ожиданием нужных ещё вчера расходников. Рефакторить всё это нужно, но осторожно и с тщательным тестированием.
Локальные форки
Закон — это код. Пусть и очень своеобразный. Поэтому каждая конкретная страна обязательно допиливает что-то под свои нужды, но при этом старается не утратить совместимость с апстримом. Потеря совместимости и изоляция никому не выгодны в долгосрочной перспективе. Поэтому все пытаются прийти к оптимальной регуляции в этой сфере.
Нужно сказать, что во многих странах очень сильно отличаются отношения между государством и частным сектором. Ключевое отличие — хорошо отлаженная судебная система, которая позволяет цивилизованно урегулировать все проблемы с качеством поставки. Если поставщик оказывается недобросовестным и исчезает в тумане, не выполнив своих обязательств, то страдают все. Особенно, если это крупный проект, требующий координации множества участников. Совсем неприятно, если местное законодательство позволяет номинальному учредителю уйти от персональной ответственности. В тех же США такой вариант не пройдёт. Юристы попросту вынут из вас душу, завалив исками. В то же время в США мост строится на 10-15 % дороже, но из качественных материалов. Компания, выбранная для асфальтирования дороги, может быть не самой дешёвой на рынке, но укладку покрытия не производит на снег, и асфальт служит десять лет, а не смывается первым весенним дождём. Все участники чётко понимают, что за нарушение стандартов качества им может грозить вполне реальный срок.
Есть и другие отличия. В Германии государство выступает как равноправный участник рынка, на равных с представителями частного сектора. На него распространяются те же самые экономические и юридические принципы, что и на частные компании. Оно также обязано публично информировать рынок о своих нуждах, создавая открытые конкурсы на закупку услуг и различных товаров. Все споры разруливаются в рамках гражданского права. При этом государство выступает как обычный потребитель, сравнивая цены и выбирая наиболее обоснованный и экономичный вариант. При этом закон предусматривает компенсации поставщикам, если из-за ошибок заказчика они понесли убытки.
В США упорно допиливают легаси-код с первой версией, опубликованной ещё в XVIII веке. Текущее законодательство подчиняется своду законодательных актов, которые называются «Правила закупок для федеральных нужд» — FAR. При этом в силу независимости территориальных единиц США это законодательство распространяется только на федеральном уровне. В рамках отдельных штатов принимаются свои собственные законодательные акты, которые всё же стараются привести в соответствие с федеральным законом.
В Австралии и Новой Зеландии вообще отсутствуют существенные законодательные акты, которые специально регулируют эту область. Отдельные штаты и территории обладают большой автономией в организации закупок и подчиняются локальным актам местного министерства финансов.
В Бельгии и Франции — более жёсткий контроль над государственными закупками. В этих странах создаются специальные комиссии, которые контролируют весь процесс торгов — от принятия решения и составления сметы до анализа эффективности результата. Ну и, соответственно, довольно жёстко реагируют на неэффективность и тем более коррупцию.
В России же сумели построить одну из самых продвинутых в мире систем открытых электронных торгов. Серьезно, по сравнению с другими странами, у нас самая большая доля закупок, проводимых таким образом. Почти 100 % госзакупок России проводится через электронные торги. Государство и крупные торговые площадки вкладывают огромные усилия для создания единой экосистемы, которая будет удобна и прозрачна для всех сторон.
Фреймворк для закона
Во всех государствах есть похожие проблемы потенциально возможного сращивания власти и бизнеса. Именно поэтому хорошая нормативная база и грамотно продуманное администрирование закупок позволяет минимизировать коррупционные риски и не утопить в бюрократическом болоте небольшого заказчика типа школы или условного дома культуры. Основные принципы для осуществления закупок и размещения заказов сформулированы в различных международных документах: Директива ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО и ряд других. Плюс, они обязательно дополняются локальными законодательными актами, которые учитывают местную специфику. Наиболее важные постулаты, которые выделяются в этих документах:
- Прозрачность и доступность информации о закупках.
- Строгое соблюдение стандартов и процедур, описанных в законе.
- Открытая и честная конкуренция с равным доступом для всех участников.
Ввиду глобализации мир становится всё меньше, а мы всё сильнее прорастаем друг в друга своими культурными, торговыми и технологическими связями. Если законодательство написано на местном варианте юридического Brainfuck, то будет очень сложно договориться о поставке даже банального контейнера с фруктами. Поставщик немного поизучает странные стандарты по усреднённому изгибу бананов и концентрации семечек в апельсинах, а потом решит найти клиента из страны с более адекватными и общепринятыми требованиями. Короче говоря, государства стараются договариваться, в том числе придерживаясь единого code style в написании законов.
Есть такая комиссия ООН по праву международной торговли — ЮНСИТРАЛ (United Nations Commission on International Trade Law). Она разработала множество ключевых документов, регламентирующих честные, справедливые и эффективные правила для проведения коммерческих сделок. Для нас интересен документ «Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках», который является неким вариантом best practice в этой сфере. Он работает как своего рода оптимизированный фреймворк, обеспечивающий совместимость производных локальных законов с такими важными вещами, как, например, Конвенцией ООН против коррупции и крупными международными соглашениями. Он делает именно то, что делают хорошие фреймворки и крупные стандартные библиотеки — делает ненужным изобретение велосипедов и улучшает совместимость. Наш 44-ФЗ, например, тоже писался на базе основных принципов и правил ЮНСИТРАЛ.
Несмотря на все различия в местном законодательстве, большинство стран так или иначе стремятся прийти к единому честному стандарту, который не ущемлял бы права местного бизнеса и не затруднял бы торговые отношения между странами и взаимоотношения между заказчиками и поставщиками.
